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电信重组后的有效竞争政策
[color=Blue][/color]电信重组后的有效竞争政策
2008-06-02 续俊旗 廖小伟
来源：[通信企业管理]
坚持放松市场准入方向，服从于我国经济体制改革总体进程，根据国
资电信企业微观经济基础改造情况和电信市场变化情况，逐步引入更
多的竞争者，逐步开放增量市场、替代品市场等，促进产权改革和准
入市场化改革。
“有效竞争”是美国经济学家克拉克于1940年提出的一种市场竞争模
型，其实质在于，它确信“需求与成本的长期曲线不仅较之短期曲线
平缓，也比人们通常用图表表述的更为平缓”，最终达到规模经济与
竞争活力相协调，从而形成一种有利于长期均衡的竞争格局。有效竞
争的目标是实现预期的市场绩效，但市场绩效是市场竞争的结果，不
是人为能够控制的。因此，需要通过控制企业的市场结构和市场行为
来达到预期的市场绩效。
目前我国电信市场存在市场结构严重失衡、一家独大的竞争问题。政
府将要实行的电信重组方案是一种基于存量资源而进行的网络市场改
革，就是将现有6家基础企业重组，给各企业核发技术中立的接入业
务牌照/许可证，比如给固定网络企业发放移动业务许可证，给移动
网络企业发放固定业务许可证等，从而组建几大全业务运营商，进行
有效的市场竞争。
不过，这种方案也招致了诸多业内专家的质疑甚至批评。专家认为，
这样的重组方案并不能解决市场结构失衡问题。因此，有效的竞争格
局仍然是“水中月、镜中花”。
市场结构控制：有效竞争的前提
我国基础电信业务市场存在着产权结构由国资垄断、竞争结构高度集
中、准入政策门槛高等弊端。一方面，产权基础对市场竞争形成了强
约束，限制了市场竞争自由化的可能性；另一方面，市场高度集中也
间接地制约了产权私有化进程。该问题是造成我国电信市场种种特色
问题的主要根源。
之所以除了在准入上进行结构性、政策性调整之外还需要进行竞争结
构调整，是因为政府前期分业经营的市场准入政策性限制直接导致了
资源低效配置的竞争结构，又因为存在网络经济外部性等客观规律，
以及企业运营效率等微观因素，这种失衡、低效的竞争结构，潜伏了
路径依赖甚至路径锁定的巨大风险。
从比较研究来看，不论是理论界还是实践者，大多数国家已经从结构
调整为主的阶段过渡到了以行为监管为主的阶段，形成了以行为监管
为主，兼顾结构调整的监管理念和制度。这恰恰证实了竞争结构与竞
争政策的相辅相成：竞争性的结构基础催生行为监管为主的竞争政策
，行为监管政策又反过来维护其竞争性市场结构。兼顾结构调整的行
为监管，以合理规则为主，结合考虑本身违法的理念。
我国电信市场发展仍处于结构大调整的初级阶段。主要表现在，竞争
结构（分业双寡头）等需要继续调整到位；结构干预、行为监管体制
尚在搭建之中，电信部门立法相对滞后等。由于发展阶段不同、相关
制度环境不同，以行为监管为主的欧美经验不能完全适用于我国。如
果只限制滥用市场势力行为，长期持续且相对固定的双寡头结构，很
难达到有效竞争的目的，而且将使得监管成本很高。
如上所述，目前流传的重组方案并不能促进有效竞争格局的形成与维
持，而仅仅采用滥用市场优势地位也似乎难以维持有效竞争，所以，
出台阶段性的市场份额上限监管政策就成为无法回避的选择。韩国SK
电信并购新世纪的市场份额限制案例，是对运营商数量4变3的兼并审
批时给出的附加条件。这是一种国际惯例，目的是限制可能和效率无
关的外生的集中行为。我国在电信市场重组后，通过对主导运营商实
施市场份额限制，有可能达到扶持非主导企业发展、较快改善市场竞
争状况的目的。
非对称行为监管：有效竞争的持续保障
当代电信监管（无论是行业监管还是一般竞争性监管）的基本理念和
趋势是注重事后监管，注重对竞争行为的干预。为促进市场重组后有
效市场竞争的形成，还需要监管部门对在业务市场上居于优势地位的
主导运营商的某些行为进行重点管制，从而达到扶弱抑强，促进各市
场主体之间的公平竞争。主要有以下措施：
1．资源共享机制
基于尊重电信业自然垄断属性的前提条件，以竞争为导向的电信市场
监管往往强制要求不同企业的电信网络之间进行资源共享。也就是说
，资源共享机制的理论基础是电信业的自然垄断属性。因为，如果不
存在规模经济性，那么市场就可以自由进入和退出，并不需要考虑重
复建设的经济低效率问题；如果不存在网络外部性，那么市场在位者
即使拥有一定的用户规模，也没有任何优势可言。
从全球范围来看，实行资源共享的手段较多，主要包括以下几种：
本地用户环路的网络元素非绑定，以及共址、共列。主要对在位的负
有义务的市话运营商，要求其必须向提出接入请求的任何电信运营商
在技术可行的条件下，以非捆绑方式，提供非歧视的网络元素接入，
其价格和条件以及质量必须公正、合理。
路权。主要指市话运营商向其他运营商开放电杆、管道和路由等。
批发业务以及转售。主要指市话运营商公平接入其他运营商所转售的
电信业务。
运营商号码前选。市话运营商必须向所有提供长途电话业务的运营商
提供平等拨号条件和运营商前选条件。
2．资费管制政策
上限管制是大多数国家资费管制的一个趋势，我国的资费政策正逐步
与国际接轨。目前我国电信运营商的基础电信业务中，长途业务以及
本地业务的区间通话费已经由政府定价改为上限管制，且资费改革的
进程仍在继续。但是，根据国外的经验，上限管制通常只针对主导运
营商，而对于非主导运营商则不予管制。我国在资费改革进程中，也
将配合主导运营商体系的建立，参考国际经验，出台相应的非对称资
费管制政策。
3．异网漫游政策
由于3G运营商不拥有2G网络，又无法迅速达到良好的网络覆盖，影响
其为用户提供漫游服务，因此，管制机构可能会出台强制漫游的政策
，要求在位的2G运营商为3G运营商提供网络共享服务。政府同时会出
台配套的管制措施，如提供异网漫游的期限、漫游的范围、网络的结
算费用等。
4．号码可携带
号码可携带是指用户可以使用原来的号码更换运营商。号码可携带政
策可以鼓励运营商之间的公平竞争，减少运营商对用户的锁定。国外
在实行这一政策时，都在最初的一段时期实行了非对称管制。主导运
营商的用户可以转向非主导运营商，但是禁止非主导运营商的用户转
向主导运营商。
5．互联结算
我国目前在互联结算方面并没有实行非对称管制政策。虽然固网运营
商和移动运营商之间实行了非对等的结算政策，但这主要是由于移动
电话的收费方式所引起的。我国的非对称政策更主要的是体现在资费
政策方面。
在全球电信市场对零售资费放松管制的大趋势下，相比较而言，非互
联结算政策是一种更为有效的调节运营商之间关系的政策，它可以通
过控制批发价格来控制运营商的成本，并最终达到对零售市场资费管
制的目的。
目前我国还没有对这方面政策的考虑，但并不排除以后会作为一种有
效调节市场结构的手段。
促进有效竞争的根本措施：逐步放开基础业务市场准入
上述市场份额限制以及配套行为的监管都是基于存量市场的政策措施
，是基于市场主体数量限制的权宜之计。数量限制中的理想目标是通
过构建每个业务市场的寡头竞争格局来促进电信市场有效竞争，即在
保持竞争活力的同时，充分发挥电信网络的规模经济效应。这种想法
看似合理，实施的效果却不尽人意，因而出现电信服务质次价高、电
信业务供给不足、无效市场准入等问题，导致政府监管效率的低下。
虽然可以肯定，即使完全放开市场准入，电信市场的竞争情形也是寡
头垄断、替代性竞争或者不完全竞争的结构形态，但是，这并不表明
政府可以人为测算或者计划出“有效”的市场结构。
目前我国完全放开基础市场准入似乎也有问题。由于尚不健全的国有
产权治理结构大面积存在，可能导致一系列损害公共利益的后果。比
如，无效进入和投资、恶性价格战、更严重的重复建设、垄断租金不
公平耗散等。因此，比较可行的办法是，坚持放松市场准入的方向，
服从于我国经济体制改革总体进程，根据国资电信企业微观经济基础
改造情况和电信市场变化情况，逐步引入更多的竞争者，逐步开放增
量市场、替代品市场等，促进产权改革和准入市场化改革。具体可通
过修改业务分类目录等方法，开放VoIP、蜂窝/无线宽带接入、移动
虚拟运营MVNO及转售等新技术新业务市场，然后逐步发放区域许可证
。随着市场化程度的不断深入和增量业务范围的逐步扩大，过渡到许
可证发放数量最终不再由政府决定，而由市场和竞争机制来选择。